无依据发放津补贴审计案例追踪

徐耀庆 曹振华 杨秋香

一、案例背景

根据C学校党委常委会的决议和组织部门的委托，审计处开展了对10名处级领导干部的经济责任审计，其中包括财务处长、后勤与资产管理处长等重要岗位、高风险岗位的经济责任审计。重点审计部门重大经济事项的决策、管理和执行情况，预算执行和财务收支情况，内部控制制度的建立和执行情况以及处级领导干部遵守有关廉洁自律规定情况。

在对J处长的经济责任审计中，审计人员对其部门经费和项目经费进行了全面的审计，对不同性质资金之间的勾稽关系做了比对分析，发现了一些问题线索。2019年7月，C学校委托H招标代理有限公司就学校2019～2021年会计服务购买项目通过公开比选方式进行采购，中标金额为150.00万元，中标单位为W会计师事务所，该资金实行项目化管理。与此同时，在部门经费的劳务费科目中，又给服务外包人员发放劳务费9万元（饭补2万元、过节费1万元、劳务费6万元），这引起了审计人员的注意，已经给W事务所支付了服务费用，怎么又通过日常经费再次给这些人员发放补助、劳务等费用呢？

审计人员将招投标文件、合同等重要资料又做了梳理，材料显示，2019年和2020年，学校向W会计师事务所购买会计服务，两年合同金额为160.00万元。协议约定：会计服务人员6名，服务内容包括：负责促进高校内涵发展定额类项目管理、财政专项项目的核算管理（含中央财政专项）、科技创新服务能力建设类项目的核算管理;该类专项合同（或协议）的管理;该类专项余额（含质保金）的管理;协助该类项目管理部门做好项目申报和绩效考核工作;负责工会账目收支核算并编制各类报表;基建账目和其他辅助账目核算管理;校友会账务核算管理;公务卡业务核算管理;完成领导交办的其他工作等各项服务。

针对以上问题，审计组进行了研判，初步得出结论：

（1）合同约定了明确的服务内容，另外有“完成领导交办的其他工作”的兜底条款，应包含所有内容，故部门直接给个人发放劳务费、补贴等费用不符合合同约定;

（2）学校购买的是会计服务，供应商为W事务所，学校不应与个人有直接发生资金往来关系，若要发生费用，也应通过签订协议公对公的方式进行。按审计[内审网注:更多审计方法案例模板关注公众号内审网]程序，审计组编制了审计事项核实单，以书面的形式与被审计单位进行沟通。

二、案例经过

1.貌似合情合理的补贴款。被审计单位接到审计核实材料后，审计组应其要求，随即安排了审计沟通会。会上，J处长阐述了她发放劳务费及补贴等费用的理由：

（1）2019～2020年处于会计改革的关键时期，财政对事业单位的财务管理要求逐渐增加，财务工作任务明显加重，外包人员的工作量超出了合同约定的范围;

（2）新增了两个账户的会计业务，需要额外支付人员劳务费;

（3）部门有税收返还款可以支持此笔开支，并且有校内制度作为依据，可以奖励办税人员;

（4）咨询了市区其他事业单位此类情况，别人都在发，所以就按学校编制内人员餐补标准进行发放。

审计组就该问题发表了观点：

（1）学校和W事务所已经签订了合同，增加的工作量应通过签订补充协议的方式追加服务;

（2）可以通过签单等方式适当解决外包人员的餐费问题，而且采取直接发放现金的方式，补贴发放无依据，甚至涉嫌乱发津补贴，这是当下明令禁止、巡视、纪委、审计等监督部门关注的重点。

经过近两个小时的洽谈，双方仍达不成一致意见。基于审计要充分了解情况的角度，审计人员提出，由J处长拟写书面的情况说明，尤其是把新增的业务内容阐述详实。就此，第一轮谈判结束。

2.神秘的税收返还款。审计就像辩论一样，你抛我接、你来我往，趁他们写说明的功夫，审计组开始紧锣密鼓的搜集证据。根据J处长提出的“税务返还款可以支持该笔费用”这一线索，审计人员查阅了大量资料。

经筛选，找到了两个有说服力的文件，一个是财政部、国家税务总局、中国人民银行印发的《关于进一步加强代扣代收代征税款手续费管理的通知》（财行〔2005〕365号）规定：“三代”单位所取得的手续费收入应该单独核算，计入本单位收入，用于“三代”管理支出，也可以适当奖励相关工作人员。另一个是财政部、税务总局、人民银行《关于进一步加强代扣代收代征税款手续费管理的通知》（财行〔2019〕11号）规定：“三代”单位所取得的手续费收入应单独核算，计入本单位收入，用于与“三代”业务直接相关的办公设备、人员成本、信息化建设、耗材、交通费等管理支出。

上述支出内容，国家已有相关支出标准的，严格执行有关规定;没有支出标准的，参照当地物价水平及市场价格，按需支出。单位取得的“三代”税款手续费以及手续费的使用，应按照法律、法规有关规定执行。

两个文件相比，2005年废止的文件中明确说可以适当奖励财务人员，2019年的文件就改为“人员成本”。但通过2019年的文件可以得出，“税务返还支持此笔费用”的论断是不成立的，因为新增账户等工作量并不是与“三代”业务直接相关的费用。而且，编制内的会计人员都不能用税务返还资金发奖励了，那外聘人员就行吗？干审计的，天生就是有股子“轴”劲儿，还是想把税务返还到底能不能用于奖励搞清楚，于是动用了在税务局工作的老同学及朋友关系询问相关政策，咨询了兄弟院校税务返还的处理方式，还询问了几家企事业单位。

经过锲而不舍的调查，终于得到了答案，税务局的回答是从政策和实际操作角度，税务返还可以用于奖励，具体根据单位自身实际执行。根据对“三代”收入单位的调研，企业的税务返还还是在用于奖励财务人员的，但大部分行政事业单位早已停止发放奖励，都是用于相关的费用支出，避免造成乱发津补贴的风险。

3.错位的业务咨询。J处长认识到问题的严重性，也没有坐以待毙，而是开启了全方位的咨询之路。在后一轮的谈判中，她又提出了新的证据，说Z学校的情况跟我们一模一样，而且还询问了财务和审计的负责人，人家都可以为什么我们就不行。

审计人员提出，不能总看别人怎么做，自己依规依法办事就好，难道别人错了也学吗？再者，咨询的时候一定把事情的全貌告诉别人，这样才有可比性。歪打正着，被咨询的一家单位因别的事情和审计人员联系，就聊起了这个事情，结果真是让人大跌眼鏡，Z单位的情况和我校完全不同。

首先是人员性质不同，Z单位的外聘人员是与本单位人事部门签订的劳动合同，归人事处统一管理。而我校是属于服务外包人员，是和会计师事务所签订的劳动合同。

其次，经费来源不同，Z单位用的是创收收入，且有专门的管理办法。我们用的是部门的日常经费，也未见专门的管理办法。

最后是支付依据不同，Z单位是按财务人员完成的工作量计酬，譬如制单数量等，是有严格标准的。

我校在支付劳务费时只有简要的工作内容，未见详细的工作量统计等数据性资料。真相大白后，J处长就再也没提咨询的事情了。

4.盖棺定论，立行立改。经过多次审计洽谈，最终被审计对象在审计核实单上签字，相关人员将款项退回。

三、经验与启示

1.审计工作一定要取得领导的信任和支持。取得领导的信任和支持是做好内部审计工作的首要条件，也是审计意见和建议被采纳的关键。为此，内审部门应念好真实、效益、沟通、参谋、拓新“十字经”。在本次审计中，审计人员做到了沟通、专业、诚信、换位八个字：

（1）遇到重大问题按规定及时和主管领导沟通，再采取适当的方式和相关的校领导沟通，让管理层第一时间从审计部门了解事情的经过，达到先入为主的效果;

（2）每个问题的提出、每句话的表述，甚至每个审计行为，都有相关的制度支撑，充分体现审计的专业性，让领导拥有足够的安全感;

（3）诚信是审计生存的生命线，说出的话都是可信的，不偏不倚的，始终保持诚信、客观的精神;

（4）我们在处理问题过程中不死板的守着问题本身不放，要站在对方角度思考问题，恰到好处的定性问题、指导整改。基于以上几点，审计[内审网注:更多审计方法案例模板关注公众号内审网]取得了领导的信任与支持，审计的威信也在这一点一滴中建立。

2.多方位獲取审计证据，使审计结论坚不可摧。在本案例中涉及到项目经费、部门经费、税收返还等等方方面面的政策制度，错综复杂，审计人员只有抽丝剥茧才能看到事物的本质。为了使审计结论经得起推敲，审计人员先后采用了查阅、分析对比、沟通技术等多种审计方法，搜集并研读了招投标文件、合同、税收返还相关制度等基础性资料，咨询了政策制定者、执行者，了解到了政策是怎么说的，现实是怎么执行的，以便于审计人员更好的拿捏一个政策在审计中的具体应用，更好的贯彻“三个区分开来”的精神。历经近一个月的谈判和证据搜集，审计结论得到了充分的支持，经得起各方面的推敲和考验。

3.审时度势，实事求是、客观的认定事实。在本案例中，劳务费中掺杂着伙食补贴、过节费以及外包人员实际的劳务内容，审计事项多元复杂。审计人员充分考虑实际情况，通过搜集体现外包人员工作量的材料，对其实际发生的工作内容给予认可，但提出结算方式等管理中的薄弱环节，体现审计“治已病防未病”的功能，更体现了内审的灵活性和人性化。

4.审计人员要练就过硬的沟通技术。中国内部审计准则提到，内部审计机构应当接受组织董事会或者最高管理层的领导和监督，并保持与董事会或者最高管理层及时、高效的沟通。内部审计机构与被审计单位进行结果沟通时，应当注意沟通技巧。内部审计不同于审计机关和社会审计，既没有审计机关的权威性也不能想社会审计那样审完就走的洒脱，内审是组织的部分，日后还要一个锅里吃饭的，需要和各部门搞好人际关系。在实施审计过程中，还要掌握软硬兼施的沟通技术，俗话说的好，“美言一句三冬暖，恶语伤人六月寒”，审计人员若是高高在上、身上长刺，肯定是不行的，都是同级部门，没人买你的账，审计工作就要砸锅，要是太软了，那就要面临被人当“软柿子”的尴尬。总结本次的经验：

（1）尊重对方、懂得倾听，在沟通中，审计人员始终是倾听J处长当初如此操作的背景和想法，换位思考，很多事情在当下也是有她的道理的。在倾听中思考，获得更多有效信息，使沟通达到事半功倍的效果;

（2）巧妙提问、留有余地，打好“感情牌”，例如从财务和审计的共同之处入手，谈谈心得，循序渐进地引入正题，巧妙提出问题，攻破对方的心理防线;

（3）坚持原则、廉洁从审，坚持原则是内审人员与审计对象沟通交流的底线，要不卑不亢的表达出问题的严重性，不要碍于职务高低就淡化问题或是不敢指出问题;

（4）态度谦和、语言通俗，沟通时，应态度谦和、真诚、委婉，不盛气凌人、居高临下，要尊重审计对象，这样才能事半功倍。

在此次审计过程中，涉及到与校领导、被审计对象、相关管理部门等方方面面的沟通：在和校领导沟通时，流利、清晰的阐述事情经过，摆出审计依据的法条，使得每个事实清楚、有根有据，并适当提示管理风险，引起领导重视;在与被审对象沟通时，有理有据、有礼有节，充分的证据驳倒每一次反击;在与相关管理部门沟通时，站在管理角度探讨问题，得到政策支持。

来源：审计实践